Universität Zürich auf dem Weg ins nächste Jahrtausend

[Von der Gründung bis zur «Uni2000»]

Die Universität Zürich steht vor einem Jahrhundertschritt. Die in über 160 Jahren organisch gewachsenen, im Kern aber kaum veränderten Organisationsstrukturen sollen auf einen zeitgemässen und effizienten Stand gebracht werden. Die Basis dazu liefert die Vorlage für das neue Universitätsgesetz. Die Stossrichtung ist klar: Als öffentlich-rechtliche Körperschaft soll sich die Universität in Zukunft selbst verwalten. Die dazu notwendigen Mittel werden ihr in Form eines Globalbudgets von den kantonalen Behörden zugesprochen. Damit verbunden ist ein Leistungsauftrag, der gewährleisten soll, dass die Universität ihre angestammten Aufgaben in Lehre, Forschung und Dienstleistung weiterhin erfüllt.

VON CONRAD MEYER

Das noch heute für die Universität Zürich geltende Unterrichtsgesetz von 1859 ging von den damaligen Verhältnissen aus. Die Aufgabe des Staates bestand im wesentlichen darin, die wenigen Professoren zu wählen, Unterrichtsräume zur Verfügung zu stellen und Forschungsmöglichkeiten in Spitälern und Laboratorien zu schaffen. Die Versammlung der Professoren in den Fakultäten und im Senat genügte durchaus, um die internen Geschäfte zu regeln. Der Rektor war lediglich Vorsitzender des Senats und repräsentativer Vertreter der Universität nach aussen.


Neue Herausforderungen kommen mit der Selbstverwaltung auf die Universität zu: Globalbudgetierung und Evaluation der universitären Leistungen.

In der Zwischenzeit hat sich vieles geändert: Die Universität Zürich ist längst zu einem Grossbetrieb geworden mit einem Budget von 600 Millionen Franken und einem fast unüberschaubaren Aufgabenbereich. Doch die Organisationsstruktur ist grundsätzlich die gleiche geblieben. Eine Anpassung an die heutigen Erfordernisse ist deshalb seit langem fällig. Mit einem neuen Universitätsgesetz soll sie nun in die Wege geleitet werden.

Das Reformprojekt

Nach einer Anzahl erfolgloser politischer Vorstösse beschloss die Universität im Januar 1994, den Reformprozess zu initiieren. Sie stellte den Oberbehörden den Antrag zu grundsätzlichen Überlegungenüber die Zukunft der Universität und zur Anpassung ihrer Strukturen. Nachdem die Regierung die Universität eingeladen hatte, die Kernprobleme konkret zu benennen und Reformvorschläge auszuarbeiten, wurde im Mai 1994 mit der eigentlichen Arbeit am Reformprojekt begonnen.

In einer ersten Phase ging es um die Erarbeitung eines Grobkonzepts. Es wurden Projekt- und Arbeitsgruppen gebildet, die sich mit einzelnen Problembereichen befassten. Die daraus hervorgegangenen konzeptionellen Impulse dienten in der Folge als Basis für den Entwurf eines neuen Universitätsgesetzes. Von Anfang an war man bemüht, alle Angehörigen der Universität in die Projektarbeit mit einzubeziehen. In Projekt- und Arbeitsgruppen wurden Professorinnen und Professoren, Privatdozierende, Assistierende und Studierende eingeladen, ihre Anregungen, Wünsche und Vorschläge einzubringen, was sie in unzähligen Sitzungen und Klausuren denn auch mit viel Engagement taten. Anschliessend folgte eine inneruniversitäre Vernehmlassung des revidierten Gesetzentwurfs. Auch die daraus hervorgehenden Anregungen und Wünsche wurden möglichst weitgehend berücksichtigt und in die Vorlage aufgenommen.

Dem Reformprojekt wurde aber auch von anderer Seite grosses Interesse entgegengebracht. Inzwischen war nämlich vom Regierungsrat die Verwaltungsreform wif! lanciert worden, und die Universitätsreform wurde in die erste Serie der Projekte für eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung aufgenommen. Dadurch ergab sich die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit zwischen Erziehungsdirektion und Universität. Diese Zusammenarbeit erwies sich als sehr fruchtbar und wertvoll für die erfolgreiche Realisierung des Reformprojekts.

Das Universitätsgesetz

Universitätsgesetz
2. Juli 1996	Stellungnahme des Senats
bis 31. August 1996	politische Vernehmlassung
30. September 1996	Verabschiedung durch die Projektleitung
23./24. Oktober 1996	Verabschiedung durch Hochschulkommission und Erziehungsrat
8. Januar 1997	Verabschiedung durch den Regierungsrat und Antrag an den Kantonsrat
Herbst 1997	Beratung im Kantonsrat
Frühjahr 1997	Volksabstimmung
Herbst 1998	Inkraftsetzung

Universitätsordung
Februar 1997	Entwurf einer Universitätsordnung aufgrund der konzeptionellen Impulse durch die Projektgruppen
Frühjahr/Sommer 1997	Vernehmlassung durch Fakultäten, Stände und Verwaltung
Januar 1998	Stellungnahme des Senats

nach Inkrafttreten des Universitätsgesetzes	Erlass durch den Universitätsrat

Die Stossrichtung des neuen Gesetzes war von Anfang an klar. Der Leitsatz im ersten Paragraphen bringt dies deutlich zum Ausdruck: «Die Universität plant, regelt und führt ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig.» Die angestrebte Autonomie ist indessen nicht als Selbstzweck zu verstehen, sondern dient demübergeordneten Ziel der Reform: die Rahmenbedingungen zu schaffen, welche eine hohe Qualität und Effizienz in wissenschaftlicher Forschung, Lehre und Dienstleistung versprechen. Durch eine flexible Bewirtschaftung der Ressourcen soll die Leistungsfähigkeit der Universität erhöht und durch den Aufbau einer transparenten Leitungsstruktur nach dem Prinzip der Subsidiarität die Handlungsfähigkeit der Universität, der Fakultäten und der Institute gestärkt werden.

Wie sieht nun aber die im Universitätsgesetz vorgesehene Neuorganisation konkret aus? Von besonderer Bedeutung ist zunächst die Klärung der grundlegenden Funktionen der Trägerschaft, der Aufsicht und der Leitung. Oberste Aufsichtsbehörde der Universität ist und bleibt der Kantonsrat. Er entscheidet auf Antrag des Regierungsrates über das Globalbudget und den damit verbundenen Leistungsauftrag. Oberstes Organ der Universität ist der neu zu bildende Universitätsrat. Er fungiert als Schnittstelle zwischen Trägerschaft und Universitätsleitung und ist zuständig für die Schaffung von Instituten und Lehrstühlen, die Ernennung von Professorinnen und Professoren, den Erlass der Prüfungs- und Promotionsordnungen der Fakultäten, die Festlegung der Kontrakte im Rahmen des Globalbudgets usw. Er setzt sich zusammen aus

dem für das Bildungswesen zuständigen Regierungsratsmitglied als Vorsitzender oder Vorsitzende;
dem für das Gesundheitswesen zuständigen Regierungsratsmitglied;
sechs durch den Regierungsrat zu wählenden Persönlichkeiten aus Wissenschaft, Kultur, Wirtschaft und Politik;
einem Mitglied des Erziehungsrates.

Die Universitätsleitung sowie die Vertreterinnen und Vertreter der Professorenschaft und der Stände nehmen mit beratender Stimme an den Sitzungen teil.

Die Universitätsleitung ist für den gesamten inneruniversitären Bereich verantwortlich. Zu ihren Aufgaben gehören unter anderem die Koordination von Forschung, Lehre und Dienstleistungen sowie die Führung des Finanzhaushalts. Sie setzt sich zusammen aus dem Rektor oder der Rektorin, den Prorektorinnen und Prorektoren sowie der Verwaltungsdirektorin oder dem Verwaltungsdirektor. Die Universitätsleitung soll aber nicht alle inneruniversitären Kompetenzen auf sich konzentrieren. Wegleitend ist vielmehr der Gedanke der Subsidiarität durch Delegierung der Aufgaben an die betreffenden Fakultäten. Der Wunsch nach einer Fakultäten-Universität war von Anfang an Teil des Konzepts für ein neues Universitätsgesetz und wurde auch in der Vernehmlassung immer wieder deutlich zum Ausdruck gebracht.

Oberstes Organ im akademischen Bereich ist neu die Erweiterte Universitätsleitung. Sie setzt sich zusammen aus der Universitätsleitung, den Dekaninnen und Dekanen der Fakultäten und den Delegierten der Stände. Sie ist insbesondere zuständig für die Verabschiedung des Leitbildes der Universität, des Entwicklungs- und Finanzplans, der Prüfungs- und Promotionsordnungen der Fakultäten sowie für die Erteilung der Venia legendi. Mit der Erweiterten Universitätsleitung soll erreicht werden, dass die Beziehungen zwischen Universitätsleitung und Fakultäten intensiviert und die Dekaninnen und Dekane sowie die Delegierten der Stände stärker in die Gesamtleitung der Universität eingebunden werden.

Mehr Autonomie bedeutet aber nicht nur mehr Freiheit und Handlungsspielraum auch in administrativen Belangen, sondern auch mehr Verantwortung. Das heisst, die Fakultäten müssen bereit sein, zusätzliche Aufgaben zuübernehmen. Dass sich gerade in diesem Bereich Spannungen ergeben können, zeigen internationale Erhebungen, wonach die Fakultäten in der Regel wenig Interesse an der Übernahme von administrativer Verantwortung zeigen, da solche Aufgaben als mit den Verpflichtungen in Lehre und Forschung nicht vereinbar, ja sogar als störend empfunden werden. Gleichzeitig wird der Verwaltung grundsätzlich wenig Vertrauen entgegengebracht. So bemängelt man insbesondere deren bürokratische Strukturen und befürchtet, dass zu viele Mittel der eigentlichen wissenschaftlichen Zwecksetzung entzogen werden.

Das Misstrauen wird zusätzlich genährt durch das in jüngster Zeit veränderte wirtschaftliche Umfeld. Im Zuge knapper werdender Mittel wird von politischer Seite und von der breiten …ffentlichkeit zunehmend die Forderung erhoben, die akademischen Institutionen seien als Grossbetriebe zu betrachten und deshalb nach denselben Prinzipien wie Wirtschaftsunternehmen zu führen. Solchen Auffassungen stehen die Angehörigen der Fakultäten mit grosser Skepsis gegenüber.

Die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen dem akademischen und dem administrativen Bereich bedeutet zweifellos eine grosse Herausforderung. Die durch das neue Universitätsgesetz angestrebte Stärkung der Fakultäten im Sinne des Subsidiaritätsprinzips und der Einbezug in administrative Belange ist geeignet, für eine Annäherung zu sorgen und die Zusammenarbeit zu fördern. Von besonderer Bedeutung wird dabei sein, inwieweit es gelingt, die Fakultäten für ihre neuen administrativen Aufgaben zu gewinnen.

Der politische Prozess

Am 12. Juni 1996 wurde der Entwurf für ein Universitätsgesetz von der Regierung in die Vernehmlassung geschickt. In einer ausserordentlichen Sitzung Ende Sommersemester 1996 verabschiedete der Senat mitüberwältigender Mehrheit seine Stellungnahme zum Gesetzentwurf. In der anschliessenden politischen Vernehmlassung, an der sich bis Ende August 1996 27 Institutionen beteiligten, wurde die Stossrichtung des Gesetzentwurfs allgemein begrüsst. Die Verstärkung der Autonomie der Universität und der Status einer selbständigen Anstaltöffentlichen Rechts stiessen auf breite Zustimmung.

Im Anschluss an die politische Vernehmlassung wurde der Gesetzentwurf durch die Projektleitung an die Regierungüberwiesen. Auch sie begrüsste grundsätzlich die eingeschlagene Richtung. Anfang Januar 1997 genehmigte sie die Vorlage undüberwies sie an den Kantonsrat. Noch in diesem Jahr wirdüber das Gesetz im Kantonsrat beraten, so dass 1998 die Volksabstimmung stattfinden kann.

Dem Projekt kommt nun aber nicht «nur» universitäre, sondern im Rahmen der wif!-Verwaltungsreform auch allgemein politische Bedeutung zu, indem das Universitätsgesetz als eines der ersten zu realisierenden Projekte für eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung zur Diskussion steht verbunden mit allen Chancen und Risiken, die eine solche Vorreiterrolle mit sich bringt. Tatsächlich stimmen die Ziele der Universitätsreform mit zentralen Anliegen der Verwaltungsreformüberein: flachere Strukturen, Subsidiarität, unternehmerisches Denken, stärkere Zielorientierung, erhöhte Steuerungsfähigkeit der Aufgabenerfüllung, verbesserte Effizienz und Wirtschaftlichkeit usw.

Einschränkend ist aber festzuhalten, dass die Universität keine Verwaltungsabteilung des Kantons ist wie etwa die Einwohnerkontrolle, das Steueramt oder die Polizei, sondern eine wissenschaftliche Institution mit einem Bildungs- und Forschungsauftrag, die sich letztlich nur schwer in unternehmerische Kategorien pressen lässt. Auch kann deren Leistung nicht einfach mit quantitativen Indikatoren erfasst werden. Es wird eine besondere Herausforderung sein, zum Beispiel für die Globalbudgetierung und den damit verbundenen Leistungsauftrag ein massgeschneidertes Konzept zu erarbeiten.

Eine volle Privatisierung der Universität standübrigens nie ernsthaft zur Diskussion. Die Universität bleibt eineöffentliche Anstalt des Kantons und bildet einen Teil des Zürcher Bildungswesens. Auch in Zukunft wird sie zumüberwiegenden Teil mitöffentlichen Mitteln finanziert werden.

Das weitere Vorgehen

Auch wenn für die Projekt- und Arbeitsgruppen mit dem Universitätsgesetz ein grosser und wichtiger Schritt getan ist, bedeutet dies nicht, dass die Arbeit abgeschlossen wäre. In einer nächsten Phase gilt es, das Reformkonzept zu detaillieren sowie die Ausführungsbestimmungen zu erarbeiten.

Im Vordergrund der Konkretisierung steht dabei der Entwurf einer neuen Universitätsordnung. Entsprechende konzeptionelle Impulse der universitären Projektgruppen liegen vor und werden in verbindliche Bestimmungen umgesetzt. Im wesentlichen geht es um die Regelung der Stellung und der Aufgaben der Angehörigen der Universität sowie um Detailbestimmungen zur Gliederung und Organisation der zukünftigen Universität. Wie bei der Erarbeitung des Gesetzentwurfs wird eine breite Abstützung in der Universität angestrebt. Noch in diesem Sommer wird der Entwurf für eine Universitätsordnung inneruniversitär in die Vernehmlassung geschickt. Einbezogen werden dabei wiederum die Fakultäten, die Organisationen der Privatdozierenden, der Assistierenden und der Studierenden sowie die Universitätsverwaltung. Parallel dazu erfolgt die Ausarbeitung weiterer Verordnungsentwürfe, insbesondere der Personalverordnung und des Finanzreglements. Es sind die besonderen Bestimmungen zu klären, welche den spezifisch universitären Verhältnissen Rechnung tragen.

Von besonderer Bedeutung für die künftige Entwicklung der Universität ist zudem die Erarbeitung von Konzepten zur Globalbudgetierung und zur Evaluation der universitären Leistungen. Auch in diesen Bereichen wird die Universität konkrete Vorschläge in enger Zusammenarbeit mit der Erziehungsdirektion entwickeln. Unabdingbar für die Realisierung des Reformvorhabens bleibt aber zunächst ein neues Universitätsgesetz,über das nun der Kantonsrat befinden wird. Damit die Universität auch in Zukunft ihren wissenschaftlichen Auftrag im Interesse der Allgemeinheit erfüllen kann, ist sie auf die Erneuerung ihrer rechtlichen und organisatorischen Grundlagen angewiesen.

Dr. Conrad Meyer(meyerc@hws.unizh.ch) ist Prorektor Universitätsreform (WWW-Server des Rektorats); ordentlicher Professor für Betriebswirtschaftslehre und Leiter des Instituts für Rechnungswesen und Controlling der Universität Zürich.

Von der Gründung bis zur «Uni2000»

Am 29. April 1833 wurde die Universität Zürich auf der Basis des kantonalen Unterrichtsgesetzes von 1832 gegründet. Bei der 1859 durchgeführten Revision folgte man weitgehend dem Duktus des Gesetzes von 1832, so dass dieses bis heute die Organisationsstruktur der Universität prägt. Inneruniversitär orientierte man sich am humboldtschen Universitätsmodell, das eine Gliederung in Fakultäten, Senat, Dekane und Rektor sowie die akademische Lehr- und Lernfreiheit vorsieht, während nach aussen die enge Einbettung in das damals neu organisierte staatliche Unterrichtswesen des Kantons kennzeichnend war. Es wurde beschlossen, die Universität unmittelbar den staatlichen Schulinstanzen zu unterstellen und auf ein eigenes Universitätsgesetz zu verzichten. In den Kompetenzbereich der Universität fielen somit ausschliesslich «akademische Belange» wie die Organisation von Lehre und Forschung, die Zulassung der Studierenden, die Aufsicht über die Studierenden, das Promotionsrecht usw. Darüber hinaus wurde ihr ein Anhörungsrecht zugestanden bei der Wahl von Professoren, der Ernennung von Privatdozierenden sowie das Recht, als zweckmässig erachtete Anträge an den Erziehungsrat zu stellen.

Trotz des enormen Wachstums der Universität und der grundlegenden Veränderungen im gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und hochschulpolitischen Umfeld seit der Gründung, vor allem aber in den letzten 20 bis 30 Jahren, wurde an den Grundstrukturen nicht gerüttelt. Mitüber 19 000 Studierenden und 400 Professorinnen und Professoren, 130 Instituten, Seminaren und Kliniken und einem Jahresbudget von rund 600 Millionen Franken ist die Universität Zürich längst zu einem Grossbetrieb geworden. Die sich daraus ergebenden neuen Aufgaben und Kompetenzen, insbesondere in finanzrelevanten Bereichen, fielen zumüberwiegenden Teil den kantonalen Behörden zu. Damit hat sich das im ersten Zürcher Unterrichtsgesetz von 1832 angelegte Gleichgewicht zwischen der inneren und deräusseren Struktur massiv zugunsten des zürcherischen Staatswesens verschoben. Zahlreiche und wichtige Universitätsgeschäfte laufen heute ausschliesslichüber politische Instanzen. Da die universitären Organe – der Senatsausschuss, das Rektorat, die Dekanate – praktisch keine Entscheidungsbefugnisse, sondern lediglich Antragsrechte und bestimmte Koordinationsfunktionen haben, gestalten sich die Entscheidungsprozesse und Dienstwege entsprechend schwerfällig.

Seit den 60er Jahren wurden zahlreiche politische Vorstösse unternommen, um eine Lösung zur Behebung der unbefriedigenden Situation zu finden, denen jedoch kaum Erfolg beschieden war. Diesänderte sich erst mit der Behördeninitiative des Erziehungsrates von 1981, die als einzige der genannten Vorstösse von Erfolg gekrönt war und 1984 in Kraft treten konnte. In der Folge erhielten Vertreter und Vertreterinnen der Privatdozierenden, der Assistierenden und der Studierenden Einsitz in die Fakultätsversammlungen. Die wichtigste Neuerung aber bestand in der Schaffung eines hauptamtlichen Rektorats sowie der Möglichkeit der Wahl von zwei Prorektoren oder Prorektorinnen. Dem Rektor oder der Rektorin obliegt seither die unmittelbare Leitung und Organisation der gesamtuniversitären Belange. Die Wahl erfolgt für eine Amtsdauer von vier Jahren mit der Möglichkeit einer Wiederwahl. Gleichzeitig wurden die Probleme der gesamtuniversitären Organisation und Leitung in der Universität selbst diskutiert und gegenüber den politischen Instanzen formuliert. Allerdings erhielt der Rektor keine Entscheidungsbefugnisse und nur wenige grundsätzlich neue Leitungsbefugnisse wie etwa die gesamtuniversitäre Planung; die Fakultäten, Institute und Seminare blieben nach wie vor direkt der Erziehungsdirektion unterstellt.

unipressedienst – Pressestelle der Universität Zürich
Nicolas Jene (upd@zuv.unizh.ch)
http://www.unizh.ch/upd/magazin/1-97/
Last update: 09.07.97